照片取自總統府新聞稿
【聚傳媒奔騰思潮專欄】為回應川普政府的壓力，賴清德總統於2月14日召開國安高層會議，會後賴總統宣布，「為展現保護國家的決心，將持續推動國防改革，並落實全社會防衛韌性，優先編列特別預算，讓國防預算達到GDP百分之三以上的目標」。
是「總體國防支出」還是「國防部主管預算」
不過，賴政府首先有必要先釐清的是，國安高層會議的結論，究竟是讓「總體國防支出」還是「國防部主管預算」達到GDP的百分之三？
因為近年政府在涉及國防支出占GDP的比例時，使用的是「總體國防支出」，這是由國防部的年度預算歲出、特別預算年度歲出分配數、年度非營業特種基金支出，這三筆金額加總得出的；至於「國防部主管預算」，則只包括前二者。
以114年為例，國防部年度預算（含部本部及所屬）歲出編列數為4760億，「海空戰力提升計畫」與「新式戰機採購」等兩項特別預算案的歲出分配數為904億、非營業特種基金支出為806億；因此，114年的「總體國防支出」為6470億，若只計算「國防部主管預算」，則為5664億。
換言之，若國安高層會議的結論是讓「國防部主管預算」達到GDP百分之三以上的目標，就意味著政府在明後年，將編列金額更高的特別預算，甚至國防部年度預算。
要編列多少特別預算才夠
事實上，即便是以「總體國防支出」為標準，要在115年與116年就達到GDP的百分之三，依然是個嚴峻的挑戰。
以114年GDP 的預估值26兆4493億元為基準，假設每年成長百分之二，則115年與116年的GDP預估值，分別為26兆9783億與27兆5179億，百分之三的金額分別為8093億與8255億。
若115年國防部的年度預算，由114年的4760億增為5200億，非營業基金支出維持114年的高水準806億，則要達到GDP的百分之三，特別預算需挹注高達2087億；在「海空戰力提升」與「新式戰機採購」這兩項「特別預算」案，115年還有691億的情況下，意味著行政院於115年，還要設法再編出一個首年分配數就高達1396億的「新武器採購特別預算」。
若是「國防部主管預算」，則因為不包括非營業基金支出806億，使特別預算115年需挹注的金額將增為2893億元，使新編「新武器採購特別預算」115年的分配數將高達2202億元。
116年的狀況又更棘手，若國防部年度預算維持5200億，非營業基金支出仍維持806億，但因為「海空戰力提升」與「新式戰機採購」這兩項特別預算案115年已全部結束，使「新武器採購特別預算」116年的分配數需達2249億。
若是「國防部主管預算」，則因為不包括非營業基金支出806億，使新編「新武器採購特別預算」116年的分配數，將來到驚人的3055億元，幾乎是國防部年度預算的百分之六十。
舉債額度與排擠效果的兩難困境
在特別預算財源主要來自舉債的情況下，政府若想避免政府債務快速累積，理論上可以透過同時大幅增加國防部年度預算的方式，來壓低「新武器採購特別預算」的金額，但代價就是政府的經濟、教育、交通與社會福利等方面的支出，勢必會受到相當程度的排擠。
若115年為例，當年GDP的百分之三約8093億，若為了避免政府債務增加過快，要將國防部特別預算的年度分配數壓低至1000億，在非營業基金支出維持806億的情況下，國防部年度預算的金額將高達6287億，比114年編列數4760億，高出1527億。
也就是說，若要控制特別預算的規模，又要讓「總體國防支出」能達到GDP的百分之三，除非115年中央政府總預算的歲出編列數能比114年大幅增加，否則對其他施政項目的排擠效果將十分嚴重。
然而，國人也該面對的是，當政府從115年起，透過編列高額特別預算、其實就是舉債的方式，硬是將「總體國防支出」墊高到GDP的百分之三；等這些特別預算執行完畢後，在華府無論民主黨與共和黨都普遍認為我國防支出不應低於GDP百分之五的情況下，屆時華府是否有可能接受我方「總體國防支出」佔GDP的比例，再降到百分之三以下？
若GDP百分之三常態化 加稅恐無可避免
這又衍生出一個問題，就是一般來說，我國GDP的成長速度，明顯較中央政府總預算歲出的成長幅度高出許多。
以97年為例，當年的GDP預估值僅約11兆6500億，百分之三為3495億；而97年國防部年度預算的歲出編列數也確實來到3495億，占同年中央政府總預算歲出比例為21%。
既然97年國防預算曾達到GDP的百分之三，為何時至今日，國防預算占GDP的百分之三會成為政府難以觸及的高牆？關鍵在從97年到114年，中央政府總預算歲出規模的成長幅度，受稅率的影響，遠低於同期GDP的成長幅度。
從97年到114年，中央政府總預算歲出規模從1.70兆，逐步成長為3.13兆，成長幅度僅有184%；但GDP規模卻從97年的11.65兆，成長為2024年的26.45兆，成長幅度達227％。
因此，97年時GDP的百分之三只有3495億，占當年中央政府總預算歲出的比例是21％；但到114年時，GDP的百分之三已快速上升為7935億，占中央政府總預算歲出的比例上升到25％。
換言之，在GDP膨脹速度超過總預算規模的成長速度甚多、華府持續要求我國防支出不得低於GDP的百分之三、政府也不可能持續舉債不斷編列高額武器採購特別預算的情況下，透過加稅來擴大總預算的規模、進而大幅拉高國防部年度預算的編列數，似乎已越來越無可避免。
作者為中華戰略前瞻協會研究員、淡江戰略所兼任助理教授
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